„Österreich macht nicht mit“ bei der Neuansiedelung von Flüchtlingen aus Afghanistan. Tatsache ist, dass das letzte nennenswerte Resettlement-Programm Österreichs vor drei Jahren geendet hat. Dieser Beitrag verfolgt das Ziel, Aufklärung zu leisten, warum Österreich mitmachen soll, wenn es um Solidarität und internationale Verantwortungsteilung in Form der Neuansiedelung von Flüchtlingen (Resettlement) geht.

Ich beginne mit einem Überblick, namentlich was traditionelles Resettlement eigentlich ist, und wie man es völkerrechtlich einordnen kann; danach zeige ich, wie sich Österreich im Vergleich zu anderen EU-Staaten positioniert; dabei weise ich auch auf Entwicklungen auf EU-Ebene hin, wo – offensichtlich einem Scheuklappenblick geschuldete – politische Blockaden den Fortschritt in Bezug auf Resettlement verhindern; darauf folgt ein Rückblick, um zu verdeutlichen, dass auch Österreich in der Vergangenheit auf Resettlement-Zusagen der internationalen Staatengemeinschaft angewiesen war; anhand der aktuell schwierigen humanitären Lage rund um Afghanistan veranschauliche ich abschließend, dass gerade jetzt ein guter Zeitpunkt wäre für Österreich, vorauszublicken und zusammenzuschauen.

Überblick

Nach der Definition des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (UNHCR) beinhaltet Resettlement die Auswahl und den räumlichen Wechsel einer Person vom Staat, in dem die Person Schutz gesucht hat, in den Resettlement-Staat, der sich bereit erklärt (hat), die Person als Flüchtling aufzunehmen. Resettlement stellt nach dem traditionellen Verständnis eine humanitäre Maßnahme dar, die auf langfristige Integration abzielt und bestenfalls mit der Erlangung der Staatsbürgerschaft des Resettlement-Staates als vollendet gilt. Resettlement richtet sich vor allem an Flüchtlinge, die aufgrund ihres Alters, ihrer körperlichen Verfassung, ihres Geschlechts, ihrer persönlichen Erfahrungen oder rechtlichen Situation besonders vulnerabel sind. In einer andauernden Flüchtlingssituation kann Resettlement Leben retten. Weiters kann Resettlement im Sinne von internationaler Solidarität und Verantwortungsteilung gegenüber Erstzufluchtsstaaten dazu beitragen, dass diese ihre Grenzen offen halten. Es handelt sich um eine flüchtlingspolitische Maßnahme mit Historie und dennoch höchster Aktualität.

Völkerrechtlich gesehen sind Staaten grundsätzlich nicht verpflichtet, Flüchtlinge durch Resettlement-Programme aufzunehmen. Die Genfer Flüchtlingskonvention erwähnt in ihrer Präambel “unduly heavy burdens on certain countries”, und im Akt zur Konferenz von Plenipotentiaries wurde vorgeschlagen, dass Regierungen zusammenarbeiten sollten “in a true spirit of international co-operation in order that these refugees may find asylum and the possibility of resettlement”; auch der UN-Flüchtlingspakt proklamiert “more equitable and predictable burden- and responsibility-sharing” als Ziel – all diese Zusagen bleiben jedoch rechtlich gesehen unverbindlich. Wohlgemerkt heißt das nicht, dass Staaten im Zuge des Resettlement-Prozesses ihre menschen- und flüchtlingsrechtlichen Verpflichtungen außer Acht lassen dürfen. Zudem ist es umstritten, ob aufgrund von Verpflichtungen aus dem non-refoulement-Prinzip in gewissen Konstellationen eine extraterritoriale Pflicht zur Aufnahme besteht.

Scheuklappenblick

Im europäischen Vergleich schaut Österreich tatsächlich weg. Unter anderem haben Schweden, Finnland, und die Niederlande permanente Resettlement-Programme etabliert, und Resettlement ist im jeweiligen nationalen Einwanderungsrecht dieser Staaten verankert. Auch in Deutschland gibt es seit 2015 eine klare nationale Rechtsgrundlage für Resettlement. Österreich hat hingegen bisher nur beschränkt und auf ad hoc Basis Resettlement-Beiträge geleistet. Im österreichischen AsylG 2005 wird Resettlement nicht ausdrücklich genannt. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf § 3a AsylG 2005. Demnach erfolgt im Falle der Erfüllung von völkerrechtlichen Verpflichtungen Österreichs die Statuszuerkennung (Flüchtlingsstatus und/oder subsidiärer Schutz) ex officio. Es bedarf weder eines Antrags der betroffenen Person noch eines Verfahrens nach den Bestimmungen des AsylG 2005. Somit sind sog. „Kontingentflüchtlinge“ durch erleichterte Statusanerkennung bessergestellt. Eine solche Besserstellung wirft jedoch gleichzeitig Bedenken hinsichtlich Diskriminierung zwischen „Kontingentflüchtlingen“ und anderen Flüchtlingen auf.

Auf EU-Ebene beschloss der Ministerrat 2015 einen Mechanismus, welcher die Umsiedelung (Relocation) von Flüchtlingen innerhalb der EU an verbindliche Quoten knüpfte. Der EuGH stellte die Verletzung von Quotenverpflichtungen durch Tschechien, Ungarn und Polen fest. De facto hat auch Österreich seine Quote nie erfüllt, sondern setzte das Programm temporär aus. Diesbezüglich wurde Österreich von Generalanwältin Sharpston in ihren Schlussanträgen sogar explizit erwähnt.

Seit dem Scheitern der Umsetzung des EU-internen Umsiedelungsmechanismus hat es kaum politische Bestrebungen gegeben, Resettlement aus Drittstaaten in die EU an verbindliche Quoten zu knüpfen. Die Europäische Kommission schlug 2016 einen EU-Neuansiedelungsrahmen vor. Diese Initiative wird aber – trotz Wahrung der von den Mitgliedstaaten verlangten Freiwilligkeit – immer noch durch den Ministerrat blockiert.

Insgesamt lässt sich feststellen: Österreich positioniert sich gegen die humanitäre Aufnahme aus Drittländern. Entgegen Kritik von anderen EU-Mitgliedstaaten, und entgegen Bestrebungen der Kommission auf EU-Ebene, ist Resettlement derzeit kein fixer Bestandteil österreichischer Flüchtlings- und Migrationspolitik. Das spiegelt sich auch im österreichischen AsylG 2005 wider, wo weder die Definition noch ein permanentes Resettlement-Programm rechtlich verankert sind.

Rückblick

Dabei zeigt ein Blick in die Geschichte, dass Österreich selbst auf Resettlement-Angebote von anderen Staaten angewiesen war. Der “first time emergency” des UNHCR 1956 betraf Resettlement ungarischer Flüchtlinge, die von Österreich aufgenommen wurden, unter der Bedingung der schnellstmöglichen Neuansiedelung in andere Länder. Insgesamt wurden 180.000 der 200.000 nach Österreich geflüchteten Ungar*innen in 37 Ländern neu angesiedelt. Hier spielte vor allem Resettlement nach Übersee eine große Rolle. Die USA hat damals mehr als 30.000 Ungar*innen aufgenommen.

Vorausblick

Aktuell steht die Staatengemeinschaft nach dem Rückzug der US-Truppen aus Afghanistan und der Machtübernahme durch das Taliban-Regime abermals vor der Herausforderung einer Massenflucht, die das Ausmaß der ungarischen Flüchtlinge 1956, und wohl auch der historischen Flüchtlingswelle nach dem Fall von Saigon zu übersteigen droht. Selbst wenn die USA eine Vorreiter- und Vorbildrolle bei der Massenevakuierung aus Afghanistan einnehmen – ähnlich wie im Kontext des Falls von Saigon –, ist damit noch keine dauerhafte Lösung im Sinne langfristiger Integrationsmöglichkeiten für Flüchtende aus Afghanistan garantiert. Um einer humanitären Katastrophe entgegenzuwirken, und insbesondere um andauernde Flüchtlingssituationen zu verhindern, ist kontinuierliche Zusammenarbeit der Staatengemeinschaft notwendig. Da die Nachbarländer Afghanistans an ihre Kapazitätsgrenzen stoßen, drohen Grenzschließungen. Diejenigen, die es schaffen, in ein Nachbarland zu flüchten, haben dort kaum Bleibeperspektive und werden regelmäßig mit Menschenrechtsverletzungen konfrontiert. In diesem Sinne forderten renommierte österreichische Experten von der österreichischen Bundesregierung, mindestens 4.450 Menschen aus Afghanistan aufzunehmen. Die Aufnahme von 4.450 Afghanen wären 0,05 Prozent der österreichischen Gesamtbevölkerung – wohl ein zumutbarer Beitrag!?

Zusammenschau

Zur praktischen Umsetzung von internationaler Solidarität und Verantwortungsteilung, sowie zur Stärkung der Rechte von Flüchtlingen und anderen Migranten, gehören der Informationsaustausch und die Verfolgung einer gemeinsamen Strategie in einem globalen Netzwerk. Dahingehend hat der neu gegründete Global Strategic Litigation Council for Refugee Rights unter anderem als mögliches zukünftiges Spezialprojekt identifiziert, flüchtlings- und menschenrechtliche Probleme bei der Aufnahme von Evakuierten aus Afghanistan aufzuzeigen und strategisch in Rechtsstreiten vor nationalen, regionalen und internationalen Gerichten einzuklagen. Das betrifft vor allem die Situation in Ländern, die sich bereit erklärt haben, auf Basis von Arrangements mit den USA, Evakuierte aus Afghanistan temporär unterzubringen.

Hier schließt sich der Kreis: Während Österreich derzeit der Aufnahme von Flüchtlingen aus Afghanistan eine „totale Absage“ erteilt, gab es in der Vergangenheit eine ähnliche Vereinbarung zwischen Österreich und den USA für die temporäre Unterbringung iranischer Flüchtlinge. Angehörigen religiöser Minderheiten im Iran wurde unter dem Lautenberg Amendment die Neuansiedlung in den USA ermöglicht. Die Bearbeitung dieser Fälle konnte jedoch nicht gänzlich vor Ort im Iran durchgeführt werden. Nach einem anfänglichen Antragsverfahren – bereits mit einer Dauer von drei bis fünf Jahren – erhielten diejenigen, die die erforderliche Prüfung der Unterlagen erfolgreich bestanden haben, ein Kurzzeitvisum für Österreich. Für die iranischen Flüchtlinge in Wien nährten lange Zeiten des untätigen Wartens, meist bis zu einem halben Jahr, die Furcht und die Sorge, dass der eigene Fall letztendlich abgelehnt wird. Diese Flüchtlinge waren nicht nur zum Warten gezwungen, sondern auch nicht in der Lage, konkrete Schritte zur Vorbereitung auf das Leben in den USA zu unternehmen, insbesondere für die Arbeitssuche oder den Schulbeginn. Zudem wurde Geld zu einer wachsenden Quelle der Angst. Die Flüchtlinge mussten den Flug vom Iran nach Wien bezahlen, sowie ihre Lebenshaltungskosten für die Dauer ihres Aufenthalts in Österreich, einschließlich der Miete. Es wäre wertvoll, die damaligen Erfahrungen zu teilen und daran anzuknüpfen, um daraus zu lernen.